Por Dolores Lavalle Cobo

Lavalle Cobo es abogada argentina, miembro del Centro para la Información Ciudadana y autora de diversos artículos y libros.

El derecho de acceso a la información pública como derecho fundamental no es un derecho absoluto, sino que encuentra límites para su ejercicio. Sin embargo, en su regulación y aplicación a casos concretos debe privilegiarse el principio de máxima apertura o publicidad de la información.

Los autores sostenemos que la aplicación de una excepción frente a una solicitud de información debe realizarse con un criterio estricto y, le cabe a la autoridad requerida, la demostración de la medida del daño que causaría la publicidad de la información. La mera invocación de un posible daño no es suficiente para denegar la información solicitada.[2]

I.- LOS HECHOS

En noviembre de 2011, Romina Colman, argentina, y por ende, considerada extranjera para el derecho chileno, presentó una solicitud de información ante el Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile.

            Colman solicitó los nombres y apellidos de los abogados que representaron al Estado chileno ante la Corte Internacional de Justicia de La Haya en el conflicto marítimo contra Perú, así como los honorarios percibidos por aquellos en el período comprendido entre enero de 2010 a octubre de 2011.

            El resultado no fue satisfactorio, ya que la Dirección Nacional de Fronteras y Límites del Estado –organismo dependiente del Ministerio de Relaciones Exteriores- denegó la información mediante una resolución alegando que la difusión de lo solicitado tenía “una relación directa con las personas que han intervenido en la preparación de informes, redacción de documentos y actuaciones en el proceso caratulado por la Corte Internacional de Justicia como “Maritime Dispute” (Perú v. Chile)..…el cual se encuentra actualmente en trámite”.[3] Sostuvo que la disputa se rige por normas del derecho internacional y, en particular, consideró el Estatuto de la Corte Internacional de Justicia de La Haya y su reglamento. Esta normativa determina que todas las piezas del proceso presentadas para conocimiento de ese tribunal, deben quedar bajo reserva, lo cual comprende a los convenios con asesores nacionales y extranjeros dedicados a la protección de los intereses de un país y la defensa de controversias de un Estado ante la Corte Internacional. Tales fundamentos motivaron la denegatoria del pedido de información y la reserva, que se extenderá hasta la finalización de ese proceso judicial.

El rechazo motivó a Colman a presentar en diciembre de 2011 una acción de amparo administrativo ante el Consejo para la Transparencia de Chile, organismo autónomo encargado de dirimir controversias en materia de acceso a la información pública, que admitió el reclamo.

II. LAS POSICIONES DE LAS PARTES

1. a.       El Ministerio de Relaciones Exteriores

El Ministerio alegó la aplicación del artículo 42, párrafo 3º del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia que establece “los agentes, los consejeros y los abogados de las partes ante la Corte gozarán de los privilegios e inmunidades necesarios para el libre desempeño de sus funciones”. De esta manera, debe observarse el privilegio de reserva de los nombres solicitados por la requirente, los que deben mantenerse bajo secreto ya que están involucrados en la preparación de documentación vital para impulsar el proceso judicial. Asimismo, tales documentos guardan relación estrecha con la defensa de la soberanía, la jurisdicción territorial y marítima de Chile y sus límites internacionales.

Por otra parte, la Ley de Transparencia de Chile también estipula supuestos de excepción a la publicidad de la información. Entre ellos, el Ministerio destaca el artículo 21, Nº 1, letra a) y Nº 4. Estos establecen la reserva de información cuando “la publicidad, comunicación o conocimiento afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, particularmente si es en desmedro de la prevención, investigación y persecución de un crimen o simple delito o se trate de antecedentes necesarios a defensas jurídicas y judiciales”. Y “cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte el interés nacional, en especial si se refieren a las relaciones internacionales del país”.

Además, invoca la ley 19.886 de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, que implanta una excepción al deber de publicar aquellas contrataciones calificadas de secretas, reservadas o confidenciales (art. 20, ley 19.886) por abordar asuntos relacionados a la defensa de la soberanía, la integridad territorial y los límites del Estado. Por lo tanto, los servicios prestados por profesionales al Estado chileno quedan amparados por el secreto y así, este supuesto se aplica a aquellos asesores contratados por el Ministerio de Relaciones Exteriores o la Dirección Nacional de Fronteras y Límites del Estado.

      Por último, señala que dar a publicidad esa información daría lugar a una situación de desigualdad respecto del Estado o país contra quien se dirime el conflicto, tornando frágil la defensa de Chile frente al tribunal internacional, ya que se ventilaría un aspecto central de la estrategia de la defensa en el caso.

1. b.       La demandante

Romina Colman basó su reclamo en diversos fundamentos. En primer lugar, manifestó que el daño que causaría la publicidad de la información, alegado por el Ministerio de Relaciones Exteriores no había quedado probado en la resolución denegatoria y señaló que era necesaria la demostración efectiva del deterioro que sufriría el interés público tutelado, en el caso, la soberanía nacional de Chile.

Además, indicó que previamente el Ministerio de Relaciones Exteriores había publicado en su propia página web información relacionada con los abogados que asesoraban a Chile en la disputa marítima frente a la Corte Internacional de Justicia de La Haya. En los links aportados al Consejo por la reclamante figuraban los nombres y apellidos de al menos 16 abogados, sumados al nombre de un importante estudio jurídico extranjero especializado en derecho internacional e incluyendo fotos de los encuentros realizados entre funcionarios del Ministerio y el equipo jurídico en París. Esto evidenciaba que la información ya había sido difundida, y por lo tanto gozaba, en parte (los honorarios no estaban publicados), de la naturaleza de pública, lo cual contradecía los argumentos jurídicos esgrimidos por el Ministerio de Relaciones Exteriores.

III. LA RESOLUCIÓN DEL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA

En una decisión unánime, el Consejo para la Transparencia de Chile resolvió hacer lugar al amparo presentado por Colman, ordenando al Ministerio de Relaciones Exteriores a entregar la información solicitada.

Previo a exponer los argumentos de su decisión, el Consejo determinó el criterio con el cual abordaría la cuestión y señaló que la aplicación de una excepción al derecho de acceso a la información pública debe interpretarse de forma restrictiva; por ello, el simple hecho de que una repartición pública tenga un juicio pendiente no implica que todos los documentos producidos en ese contexto deban ser secretos. Para ello, “debe haber una relación directa entre el documento o información que se solicita y el litigio que se sustancia”.[4]

Los argumentos del Consejo:

• ?       Su primer razonamiento consistió en señalar que la información requerida no se encontraba relacionada en forma directa con la esencia de la disputa mantenida con el Perú ante la Corte de La Haya, así como tampoco con documentación que se ocupara de la estrategia jurídica, la defensa, opiniones legales u otro trabajo realizado por el equipo de juristas que representa a Chile.
• ?       En segundo lugar, concluyó que el Ministerio de Relaciones Exteriores tenía facultades de aplicar la excepción solamente en el supuesto de que la difusión de la información pudiera afectar el debido funcionamiento de la repartición pública, situación que no tuvo lugar en el caso bajo análisis.
• ?       Destacó que es de público conocimiento que finalizó la etapa escrita del juicio “Maritime Dispute” y que la Corte abrió su etapa oral, fijando fecha para defensa de las audiencias de alegatos, cuyos escritos ya han sido presentados por las partes de la controversia. El Consejo invoca la aplicación del artículo 43, párrafo 4º del Estatuto de la Corte que determina “todo documento presentado por una de las partes será comunicado a la otra mediante copia certificada”. La presentación documental implica que la contraparte de la controversia –en el caso, Perú- está al tanto de quienes son los abogados que representan a Chile ante la Corte de La Haya y por ello, difícilmente el cumplimiento del Estatuto podría alegarse ahora como productora de un daño a los intereses del Estado chileno.
• ?       Asimismo, señaló que el daño citado por el Ministerio de Relaciones Exteriores debió quedar acreditado debidamente y que no puede ser objeto de conjeturas.
• ?       Por otra parte, indicó que el secreto de las contrataciones regidas bajo la Ley 19.886 hace referencia a la procedencia de la modalidad de contratación y que debe analizarse si su divulgación –en particular, el monto de los honorarios pactados- implica una efectiva afectación a los intereses públicos invocados por Chile: “el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional”.[5] En este sentido, subraya que la información solicitada, tanto los nombres y apellidos como los honorarios pautados, no versan directamente sobre el objeto de la controversia ante La Haya y que a criterio del Consejo para la Transparencia, su divulgación no significa un menoscabo a la estrategia judicial y la defensa de los intereses chilenos en la disputa. Ordenó la entrega de la información requerida.

La decisión del Consejo fue recurrida por el Estado chileno ante la Corte de Apelaciones de Santiago con fecha 5 de julio de 2012.

 IV. ANÁLISIS Y CONCLUSIONES

No caben dudas de que la cultura de la transparencia y apertura de la información es un  proceso arduo y que requiere tiempo para instalarse no sólo en una sociedad sino también hacia adentro de las instituciones públicas.

Entre los aspectos a destacar del fallo del Consejo para la Transparencia, resalta la unanimidad de la votación. Todos los Consejeros coincidieron en que la información solicitada por Colman tiene naturaleza pública. La publicidad de la información no consiste solamente en que pueda ser asequible o conocida por todos, sino además, que es propiedad de todos porque se ha generado con recursos del Estado y no le cabe la aplicación de excepción alguna. Esto imprime naturaleza pública a la información.

Además, se distingue el criterio de interpretación de aplicación de las excepciones. El Consejo señala que ese criterio debe ser utilizado en la forma más estricta posible, considerando que rige el principio de máxima apertura de la información. En particular, cuando se trata de intereses públicos –aquellos que “identifican determinados valores y bienes que se caracterizan por ser comunes a una sociedad que está constituida en Estado de Derecho, cuyo ordenamiento jurídico lo reconoce como tal y la voluntad de su efectiva realización a través de los poderes públicos al efecto establecidos”[6]– como por ejemplo, en relación con la defensa de la soberanía, la seguridad nacional y las relaciones internacionales, la práctica de mantener oculta o reservada la documentación producida o vinculada a tales asuntos está mucho más extendida y generalizada que respecto de otras excepciones. Cuando decimos “generalizada” intentamos explicar que la repartición pública que tiene a su cargo la producción de documentación sobre un tema sensible tiende a custodiar la totalidad del acervo documental, aun cuando pudieren existir documentos que no requieren quedar bajo el amparo del secreto.

Por otro lado, si bien la excepción invocada por el Ministerio de Relaciones Exteriores gozaba de los caracteres necesarios para que fuera aceptada como tal –legalidad, razonabilidad, temporalidad- es claro que no fueron suficientes para primar por sobre el principio de máxima publicidad de la información. La fundamentación de la excepción en normas de derecho internacional, en el caso, el Estatuto de la Corte Internacional de La Haya, fue desestimada por el Consejo, así como la argumentación en otras normas del derecho chileno. Lo que más llama la atención es el olvido del Ministerio de Relaciones Exteriores de la publicidad que previamente había realizado en su página web. En el fallo del Consejo están los links con la prueba de que los nombres y apellidos de los asesores jurídicos contratados para representar a Chile ante la Corte de La Haya ya eran públicos. Por lo tanto, la posición reticente del Ministerio de Relaciones Exteriores en este punto, genera, al menos algunas suspicacias. ¿Por qué insistir en la reserva de esa información?

Además, al momento de dictarse la resolución del Consejo la fase escrita había concluido; los países protagonistas de la controversia limítrofe habían presentado los alegatos y por ello, ambos estaban notificados de las posiciones de su contraparte. De aquí se deduce, nuevamente, que el principal interesado en proteger la información, en lo relativo a nombres y apellidos de los asesores jurídicos, de hecho, ya la había entregado en su presentación ante la Corte Internacional.

Pero el argumento de mayor importancia radica en la afirmación del Consejo de que la publicidad de la información, tanto en lo atinente a los nombres y apellidos de los asesores como a los honorarios que percibieron, no produce detrimento o menoscabo alguno a la defensa de los intereses chilenos en la disputa marítima, y que por ello, debe ser dada a conocer. Máxime luego de que el Ministerio de Relaciones Exteriores no demostrara en qué medida su difusión provocar un daño y en qué consistiría.

 V.  ¿QUÉ SIGUE?

El caso comentado atrajo la atención de los medios de comunicación y despertó polémica en las redes sociales. Se cuestionó la nacionalidad de la solicitante y la razones por las cuales el Consejo ordenaba entregarle información a una extranjera. ¿Acaso en Latinoamérica no habíamos avanzado en entender al derecho de acceso a la información como un derecho humano y universal?

También se alertó sobre un posible debilitamiento del Consejo para la Transparencia, debido a la apelación del caso por el Ministerio de Relaciones Exteriores. ¿Puede una apelación debilitar un organismo? ¿O acaso el Consejo fuera frágil anteriormente por haber perdido apoyo político?  Se podría argumentar que debilitar al Consejo  es una forma sutil empleada por esta nueva administración para girar la política de transparencia hacia la cual Chile se había encaminado y tornarse más hermético. La decisión de la Corte de Apelaciones será muy reveladora en estos aspectos.

Es seguro que el Consejo dará batalla. Las sucesivas apelaciones a sus fallos con el supuesto propósito de quitarle poder no son una situación que el Consejo desconozca y, aun así decidió fallar a favor de la información y de acuerdo a derecho. Como expresó el Presidente del Consejo: “Preferimos ser incómodos a ser irrelevantes”.

Queda claro que quien pierde aquí es la sociedad chilena. La información per se no fue objeto de discusión desde los medios de comunicación ni las ong´s chilenas –que prudentemente no se expresaron respecto del caso-, lo cual muestra que el eje del debate se corrió hacia otras cuestiones no relacionadas con el centro del amparo: la publicidad de la información.

La región latinoamericana debe estar atenta a que un esquema normativo e institucional adecuado aún no es suficiente para garantizar la penetración del derecho de acceso a la información pública. El caso comentado debe advertirnos el fuerte trabajo que queda por delante con la sociedad civil, las reparticiones públicas y otros sectores vinculados a la temática -los académicos, colegios profesionales, la escuela, las empresas, etc- para continuar instalando el conocimiento y ejercicio de este derecho y sus beneficios.

La información es poder. Poder para tomar mejores decisiones; ejercer nuestros derechos; mejorar nuestra calidad de vida o simplemente poner en práctica nuestro derecho a saber. Sigamos trabajando para impulsar su desarrollo.

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